მათ ხან აქეთ გარეკავენ და ხან იქით...
უცაბედი კანონპროექტი
2020 წლის თებერვალში, საქართველოს აუდიტორთა კორპუსი და პროფესიული ორგანიზაციები მოულოდნელი სიურპრიზის წინაშე აღმოჩნდნენ: 18 თებერვალს, საქართველოს ბიზნეს ასოციაციამ თავის წევრებს დაუგზავნა ინფორმაცია, რომ საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს მიერ მომზადდა და საქართველოს მთავრობის მიერ ინიცირებული იქნა „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე“ კანონპროექტი, და სასწრაფო წესით, 2 დღეში (ანუ 20 თებერვლამდე) სთხოვა მათ აზრის გამოხატვა. სწორედ ასე, „შემოვლითი გზით“ გახდა ცნობილი აუდიტორებისათვის და პროფესიული ორგანიზაციებისათვის ამ დაგეგმილი ცვლილებების შესახებ. როგორც გაირკვა, არც ბაფი (საქართველოს პროფესიონალ ბუღალტერთა და აუდიტორთა ფედერაცია), არც საბფმფი (საქართველოს აუდიტორთა, ბუღალტერთა და ფინანსურ მენეჯერთა პროფესიული ფედერაცია) და თითქმის არავინ აუდიტორთაგან ამ ცვლილებების დაგეგმვისა და მომზადების საქმის კურსში არ ყოფილა.
პროფესიის აზრისადმი აშკარა უპატივცემულობას რომ თავი დავანებოთ, აქ სხვა რამეც იპყრობს ყურადღებას: ან, ეს კანონპროექტი უცაბედად, თითქმის სპონტანურად არის მომზადებული და ამიტომაც ვერ მოესწრო პროფესიული წრეების ინფორმირება; ან პირიქით, ეს კანონპროექტი დიდი ხნის მუშაობის შედეგია, მაგრამ საგულდაგულოდ იყო გასაიდუმლოებული „შესაფერის მომენტამდე“. სხვა ვარიანტი, უბრალოდ, გამორიცხულია. რომელიც არ უნდა იყოს ჭეშმარიტება ამ ორი მიზეზიდან, ორივე ძალიან, ძალიან სამწუხაროა და ორივე შესაძლო მიზეზი იმაზე მიუთითებს, რომ კანონპროექტის მომზადება არაჯანსაღ ვითარებაში მოხდა. რაც არ უნდა უცხო იყოს ეჭვიანობის სენი ადამიანისათვის, ამ ვითარებაში ძალაუნებურად ჩნდება ეჭვი, რომ აქ რაღაც ისე არ არის, როგორც უნდა იყოს...
კანონპროექტის მთავარი სიახლე - ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგების და აუდიტის ზედამხედველობის სამსახურის დაგეგმილი გაუქმება და მისი ფუნქციების საქართველოს ეროვნული ბანკისადმი გადაცემაა. შემოთავაზებულ ცვლილებებს ჩვენ ქვემოთ მიმოვიხილავთ, მაგრამ მანამდე - საქართველოში აუდიტორული საქმიანობის რეგულირების წინაისტორია გავიხსენოთ.
ცოტა რამ წინაისტორიიდან
საქართველოში აუდიტორული საქმიანობის მარეგულირებელი პირველი კანონი „აუდიტორული საქმიანობის შესახებ“ 1995 წლის 7 თებერვალს იქნა მიღებული, ანუ 25 წლის წინ. სწორედ ეს თარიღი უნდა ჩაითვალოს საქართველოში აუდიტის დაბადების თარიღად, რადგან მანამდე აუდიტი, როგორც ეკონომიკური საქმიანობა, ჩვენს ქვეყანაში საერთოდ არ არსებობდა. შესაბამისად, აუდიტორებიც არ გვყავდნენ - პირველი ლიცენზიები გაიცა (მაშინდელი კანონის მიხედვით, ეს საქმიანობა ლიცენზირებადი იყო) და პირველი აუდიტური ფირმები გაჩნდნენ ამ კანონის მიღებიდან („პირველი კანონი“) რამდენიმე თვის შემდეგ. აუდიტორული საქმიანობის პირველი რეგულატორი კი, აღნიშნული კანონის მე‑8 მუხლის თანახმად, გახდა საქართველოს პარლამენტთან არსებული აუდიტორული საქმიანობის საბჭო, რომელიც საქართველოს პარლამენტის 1995 წლის 30 ივნისის დადგენილებით იქნა დამტკიცებული. მის თავმჯდომარედ ბატონი ნოდარ ქებაძე დაინიშნა, რომელიც მას 2005 წლის ოქტომბრამდე ხელმძღვანელობდა. 2005 წლის ოქტომბრიდან 2012 წლის ბოლომდე, აუდიტორული საქმიანობის საბჭოს თავმჯდომარის მოვალეობის შემსრულებელი იყო ბატონი ელგუჯა აფრიდონიძე (ამჟამად - საბფმფ‑ის გამგეობის თავმჯდომარე). საქართველოს პარლამენტთან არსებულმა აუდიტორული საქმიანობის საბჭომ საკმაოდ დიდხანს - 17,5 წელი იარსება.
როგორი რთული იყო საქართველოსთვის 1995‑2003 წლები, ყველამ კარგად ვიცით. ცხადია, ეს სირთულეები აისახებოდა საქართველოში აუდიტორული საქმიანობის ბაზრის განვითარებაზეც. იმ წლებში, ბიზნესის 95%‑მა არ იცოდა, რა იყო აუდიტი და აუდიტორის ერთადერთ ფუნქციად საგადასახადო პრობლემებისაგან ბიზნესის დაცვას ხედავდა. ამ ვითარებაში, ცხადია, აუდიტორული საქმიანობის საბჭოს უჭირდა თავისი ფუნქციების ეფექტიანი განხორციელება, მით უმეტეს, რომ იმ დროს მოქმედი კანონმდებლობით ფრიად მწირი უფლებამოსილებები ჰქონდა და ასევე მწირი საბიუჯეტო დაფინანსება. ამ პირობებში, საბჭომ რაც მოახერხა, ესეც მისასალმებელია: შეიქმნა აუდიტორების სერტიფიცირებისა და ლიცენზირების სისტემა, შედგა აუდიტურ ფირმათა და ინდივიდუალურ აუდიტორთა სახელმწიფო რეესტრი, ჩამოყალიბდა საგამოცდო პროცესი, ყოველწლიურად ხდებოდა აუდიტორული საქმიანობის მონაწილეთაგან სტატისტიკური მონაცემების შეკრება და გამოქვეყნება მედიაში.
აუდიტორული საქმიანობის საბჭოს ფაქტობრივად არ ჰქონდა აუდიტის ხარისხის კონტროლის უფლება, რადგან შესაბამისი დებულებები „პირველ კანონში“ გაწერილი არ იყო. რომ წარმოვიდგინოთ, თუ რა უუფლებო იყო აუდიტორული საქმიანობის საბჭო, ასეთ რამეს გავიხსენებთ: საბჭოს იმის უფლებაც კი არ ჰქონდა, ყოველწლიური სტატისტიკური ანგარიშის წარუდგენლობაზე ან არასწორი მონაცემების წარდგენაზე, აუდიტორი ან აუდიტური ფირმა თუნდაც მცირე თანხით დაეჯარიმებინა. არადა, ასეთი შემთხვევები ხდებოდა.
2004 წლიდან, როდესაც ქვეყანაში ხელისუფლება შეიცვალა, საქართველოს პარლამენტთან არსებულ აუდიტორული საქმიანობის საბჭოს ბევრი მოწინააღმდეგე გამოუჩნდა, როგორც ახალ ხელისუფლებაში, ასევე აუდიტორთა შორის. ისინი ადანაშაულებდნენ საბჭოს არაეფექტიან მუშაობაში და იმავდროულად არაფერს აკეთებდნენ იმისათვის, რომ მოქმედ კანონში ცვლილებები შესულიყო და საბჭოს ფლებამოსილებები გაზრდოდა, რათა თავისი ფუნქციები უკეთ შეესრულებინა. ეს იყო არა ჯანსაღი კრიტიკა, მიმართული საქმის გამოსწორებისათვის, არამედ იყო კრიტიკა, რომლის მიზანი საბჭოს გაუქმება იყო. ნიშანდობლივია, რომ საბჭოს არათუ უფლებამოსილებები გაუზარდეს ან დაფინანსება მოუმატეს, არამედ ბოლო 7 წელი თავმჯდომარეც კი არ დაუნიშნეს - მას თავმჯდომარის მოვალეობის შემსრულებელი ხელმძღვანელობდა.
საბოლოოდ, მოწინააღმდეგეთა ჯგუფმა, ლობირებითა თუ მაშინდელ ხელისუფლებასთან მოლაპარაკებების გზით, მიზანს მიაღწია და საქართველოს პარლამენტთან არსებული აუდიტორული საქმიანობის საბჭო გაუქმდა 2013 წლის 1 იანვრიდან. მისი გაუქმება მოხდა აუდიტორული საქმიანობის მარეგულირებელი ახალი ნორმატიული აქტის - „ბუღალტრული აღრიცხვისა და ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის შესახებ“ საქართველოს 2012 წლის 29 ივნისის კანონის („მეორე კანონი“) შედეგად, მისი მე‑17 მუხლის თანახმად. სხვათა შორის, ეს იყო ერთ‑ერთი ბოლო კანონი, რომელიც მიიღო 2008‑2012 წლების მოწვევის პარლამენტმა, 2012 წლის 1 ოქტომბრის არჩევნებამდე სულ რაღაც სამი თვით ადრე. ამასთან, კანონი მიღებულ იქნა ძალიან ხანმოკლე განხილვის შედეგად, „აბა ჩქარა-ჩქარას“ სულისკვეთებით. „მეორე კანონის“ სრულფასოვნად ამოქმედების შემდეგ, რაც 2013 წლის 1 იანვრიდან მოხდა, აუდიტორული საქმიანობის მარეგულირებელი ახალი ორგანო აღარ შექმნილა და აუდიტორების პროფესია თვითრეგულაციაზე გადაიყვანეს, ანუ პროფესიული ორგანიზაციების რეგულირების ქვეშ მოექცა. თუმცა, რიგი ფაქტობრივი გარემოებების გამო, რომელთა განხილვას ახლა არ შევუდგებით, ეს, „დე‑ფაქტო“, მხოლოდ ერთი პროფესიული ორგანიზაციის (ბაფ‑ის) რეგულირების ქვეშ მოქცევას ნიშნავდა.
„მეორე კანონმა“ თითქმის 4 წელი იარსება. ამ 4 წლის განმავლობაში, აუდიტორული საქმიანობის რეგულირება და პროფესიის განვითარება გაუმჯობესების ნაცვლად, გაუარესდა, სწორედ კანონის უვარგისობის გამო. ძალიან ცუდი როლი ითამაშა „მეორე კანონის“ მხარაბმით გამოცემულმა საქართველოს მთავრობის 2012 წლის 5 სექტემბრის უკიდურესად სუბიექტურმა №360 დადგენილებამ საწარმოებისათვის აუდიტირებული ფინანსური ანგარიშგების განმახორციელებელ ან/და საექსპერტო და აუდიტორული დასკვნების გამცემ პირთა და სახელმწიფო საწარმოთა ნუსხის დამტკიცების შესახებ“, რომელმაც პრივილეგირებულ მდგომარეობაში ჩააყენა 11 საერთაშორისო ბრენდის ქვეში მომუშავე აუდიტური კომპანია და საზოგადოებაში გააჩინა მოსაზრება, რომ სახელმწიფო მხოლოდ ამ 11 საერთაშორისო ბრენდს ენდობოდა (მოგვიანებით, ქართული ბრენდით მომუშავე კიდევ 2 აუდიტური კომპანია დაამატეს ამ სიას, მაგრამ საქმის ვითარების შეცვლას ამან ვეღარ უშველა). ვინ იხეირა აქედან და ვინ იყვნენ ამ „მეორე კანონის“ მხარდამჭერები, ჩვენს პროფესიაში ყველამ კარგად იცის, ხოლო რაში მდგომარეობდა მისი ნაკლოვანი მხარეები, ამაზე მეტი საუბარი ახლა არ ღირს, რადგან შორს წაგვიყვანს ძირითადი განსახილველი თემიდან.
„მეორე კანონის“ ნაკლოვანებები რამდენიმე წელიწადში ნათლად გამოჩნდა თითქმის ყველა დაინტერესებული მხარისათვის. ამ ნაკლოვანებების ლოგიკური შედეგი კი იყო ის, რომ უკვე 2015 წელს დაიწყო ახალ კანონზე მუშაობა. სამუშაო ჯგუფმა (მას ხელმძღვანელობდა ბატონი იური დოლიძე, სამსახურის ახლანდელი უფროსი) გაითვალისწინა 2012 წლის უარყოფითი გამოცდილება ნაჩქარევი კანონის მიღებისა და ერთწლიანი ქმედითი მუშაობის შედეგად, რომლის განმავლობაშიც სხვადასხვა სახელმწიფო უწყებებთან, აუდიტორებთან და პროფესიულ ორგანიზაციებთან არაერთი განხილვა შედგა, შეიმუშავა ახალი, ამჟამად მოქმედი კანონი „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგების და აუდიტის შესახებ“, რომელიც პარლამენტმა 2016 წლის 8 ივნისს მიიღო („მესამე კანონი“). შესაბამისად, „მეორე კანონი“ და აუდიტორული საქმიანობის თვითრეგულაცია გაუქმდა. ზემოთ აღნიშნული საქართველოს მთავრობის N360 დადგენილება გაუქმდა 2017 წლის 1 იანვრიდან.
„მესამე კანონის“ მე-20 და 28‑ე მუხლების თანახმად, 2016 წლის სექტემბერში საქართველოს ფინანსთა მინისტრის ბრძანებით შეიქმნა „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგების და აუდიტის ზედამხედველობის სამსახური“ (შემოკლებით - სამსახური), რომელიც გახდა აუდიტორული საქმიანობის მარეგულირებელი ახალი ორგანო. სამსახური არის ფინანსთა სამინისტროს სისტემაში შემავალი სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულება, რომელიც პასუხისმგებელია საქართველოს მთავრობისა და საქართველოს ფინანსთა მინისტრის წინაშე. „მესამე კანონის“ 21‑ე მუხლის თანახად, შეიქმნა ასევე ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის საბჭო, რომელიც არის სამსახურთან არსებული ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტთან დაკავშირებული საკითხების, მათ შორის, დავების განმხილველი და შესაბამისი გადაწყვეტილებების მიმღები ორგანო.
2020 წლის თებერვლის კანონპროექტები, რომელთა კანონად ქცევის შემთხვევაში საქართველოში აუდიტორული საქმიანობის რეგულაცია ეროვნულ ბანკს უნდა გადაეცეს, სამსახური კი გაუქმდეს, ახალი კანონის მიღებას არ ითვალისწინებს, არსებულ კანონებში ცვლილებები შეაქვთ მხოლოდ, თუმცა პროფესიის რეგულირების თვალსაზრისით, ფაქტობრივად ეს ცვლილებები „მეოთხე კანონად“ შეიძლება ჩაითვალოს.
ამგვარად, შეგვიძლია შევაჯამოთ: ქართველი აუდიტორები - ჯერ საქართველოს პარლამენტს (მასთან არსებულ აუდიტორული საქმიანობის საბჭოს) დაუქვემდებარეს, შემდეგ - პროფესიულ ორგანიზაციებს (ფაქტობრივად - ბაფ-ს), შემდეგ - საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს (მის საქვეუწყებო დაწესებულებას - სამსახურს), ახლა კი საქართველოს ეროვნულ ბანკში აპირებენ „უკრან თავი“, თან - სასწრაფოდ და პროფესიულ წრეებთან განხილვის გარეშე. აბა, რა, ასეც უნდა იყოს: მწყემსი რომ ცხვრის ფარას მიერეკება, განა ცხვარს რამეს ეკითხება?!
სამომავლო ექსპერიმენტების ვარიანტები კიდევ ბევრია. მაგალითად, არ არის გამორიცხული, წლევანდელი არჩევნების შემდეგ მოსულმა ახალმა ხელისუფლებამ (თუ ახალი იქნა არჩეული) ჩათვალოს, რომ უმჯობესია, საქართველოში აუდიტორული საქმიანობის რეგულირება ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს დაუქვემდებაროს; იმ მთავრობის შემდგომმა მთავრობამ ჩათვალოს, რომ აუდიტის მარეგულირებელი ორგანო ცალკე სსიპ‑ად უნდა ჩამოყალიბდეს; იმის მომდევნო მთავრობამ შეიძლება განაცხადოს, რომ საქართველოში აუდიტორული საქმიანობის რეგულირება საერთოდ არ არის საჭირო და ისეთ პატარა ქვეყანაში, როგორიც საქართველოა, აუდიტის აზრისთვის ოთხი აუდიტური ფირმაც კმარა, რაშიც, ცხადია, საერთაშორისო აუდიტური კომპანიების „დიდ ოთხეულს“ იგულისხმებს, და ა.შ. და ა.შ. ქართველ აუდიტორთა კორპუსი და საქართველოში აუდიტორული საქმიანობის რეგულირება - კარგი საექსპერიმენტო პოლიგონი აღმოჩნდა...
თუმცა, შეიძლება ვინმემ იფიქროს, იქნებ, ეს ახალი ცვლილებები მაინც უკეთესობისკენ გადადგმული ნაბიჯიაო („იქნებოდეს იქნებაო“, როგორც ამბობენ...). ცხადია, უკეთესი ცვლილებების მოწინააღმდეგე არავინაა, მაგრამ მოდით, ვნახოთ, რა ცვლილებების შეტანა სურთ კანონპროექტის, უფრო სწორად - კანონპროექტების ავტორებს, რადგან შემოთავაზებული ცვლილებების არსიდან გამომდინარე, მომზადებულია ორი კანონპროექტი - „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე“ (ქვემოთ ტექსტში, სიმოკლისთვის, „პირველ კანონპროექტად“ მოვიხსენიებთ) და „საქართველოს ეროვნული ბანკის შესახებ“ საქართველოს ორგანულ კანონში ცვლილების შეტანის თაობაზე“ (ქვემოთ ტექსტში - „მეორე კანონპროექტი“). კანონებად ქცევის შემთხვევაში, ისინი 2020 წლის 1 მაისიდან ამოქმედდება.
კანონპროექტებთან ერთად, მათზე თანდართულ განმარტებით ბარათებსაც განვიხილავთ, რადგან წესით, მათგან უნდა ჩანდეს კანონპროექტის ავტორთა მოტივაცია. ყველაფრის მიმოხილვა ერთ სტატიაში ძნელია, ამიტომ მხოლოდ ძირითად დებულებებს განვიხილავთ.
კანონპროექტების განხილვა
შენიშვნა/კომენტარი #1
იცვლება მოქმედი კანონის მე‑20 მუხლი და ის ყალიბდება შემდეგი 2‑პუნქტიანი რედაქციით:
„მუხლი 20. ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის სფეროს ზედამხედველობა
1. ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის სფეროს ზედამხედველობას ახორციელებს ეროვნული ბანკი.
2. ეროვნული ბანკი უფლებამოსილია:
ა) უზრუნველყოს „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონით გათვალისწინებული, გამოსაყენებლად სავალდებულო საერთაშორისო სტანდარტებისა და სხვა ნორმების ქართულ ენაზე სამოქმედოდ შემოღება და მეოთხე კატეგორიის საწარმოებისთვის და არასამეწარმეო (არაკომერციული) იურიდიული პირებისთვის ფინანსური ანგარიშგების სტანდარტების დადგენა;
ბ) განსაზღვროს ანგარიშგებების მომზადებისა და წარდგენის წესები, შეიმუშაოს ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის სფეროებში ერთიანი პოლიტიკა და სხვა სამართლებრივი აქტები, მიანიჭოს სუბიექტს სდპ-ის სტატუსი, განსაზღვროს სდპ-ის ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის პროცესისა და პროცედურების მიმართ დამატებითი მოთხოვნები და წესები;
გ) განსაზღვროს აუდიტორული საქმიანობის განსახორციელებლად შესაბამისი წესები და მოთხოვნები;
დ) განსაზღვროს ხარისხის კონტროლის სისტემის მონიტორინგის განხორციელების წესი, დაადგინოს წინასწარი შედეგების განხილვის, გამოვლენილი ხარვეზების აღმოფხვრის პროცედურები;
ე) განახორციელოს აუდიტორების/აუდიტორული-აუდიტური) ფირმების სახელმწიფო რეესტრში რეგისტრირებული აუდიტორის/აუდიტორული ფირმის ხარისხის კონტროლის სისტემის მონიტორინგი;
ვ) განსაზღვროს ბუღალტერთა საერთაშორისო ფედერაციის (IFAC) მიერ დადგენილი განათლების საერთაშორისო სტანდარტების (IES) და ევროკავშირის დირექტივების მოთხოვნების შესაბამისად პროფესიული სასერტიფიკაციო განათლების, საგამოცდო პროცესისა და განგრძობითი განათლების მიმართ მოთხოვნები და დაამტკიცოს შესაბამისი სტანდარტები;
ზ) განიხილოს და დაამტკიცოს „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონით გათვალისწინებული სტანდარტები, წესები და მეთოდოლოგია;
თ) დაადგინოს სასერტიფიკაციო პროგრამები, საგამოცდო პროცესის აღიარების წესი და განსაზღვროს განგრძობითი განათლების პროგრამების აღიარების წესი;
ი) დადგენილი სტანდარტის შესაბამისად განახორციელოს სასერტიფიკაციო პროგრამების, საგამოცდო პროცესისა და განგრძობითი განათლების
პროგრამების აღიარება;
კ) განახორციელოს პროფესიული ორგანიზაციების, სპეციალიზებული გამოცდების განმახორციელებელი ორგანოს და „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონით განსაზღვრული პროფესიული განათლების საქმიანობით დაკავებული სხვა პირების მიერ კანონთან და საქართველოს ეროვნული ბანკის მიერ დადგენილ წესებთან და სტანდარტებთან შესაბამისობის მონიტორინგი;
ლ) აწარმოოს აუდიტორების/აუდიტორული (აუდიტური) ფირმების სახელმწიფო რეესტრი, აღიარებული სასწავლო პროგრამებისა და განგრძობითი განათლების პროგრამების, სპეციალიზებული გამოცდების განმახორციელებელი ორგანოების, ანგარიშგებების ვებგვერდი საქართველოს ეროვნული ბანკის მიერ დადგენილი წესებისა და ევროკავშირის დირექტივების მოთხოვნების შესაბამისად და უზრუნველყოს სერტიფიცირებული ბუღალტრების რეესტრის საჯაროობა;
მ) უზრუნველყოს წარმოდგენილი ანგარიშგებების „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონით დადგენილ მოთხოვნებთან შესაბამისობა და საჯაროობა;
ნ) განახორციელოს აუდიტორის/აუდიტორული ფირმის მონიტორინგი, შემოწმება, გამოკვლევა;
ო) უზრუნველყოს სამართალდარღვევათა თავიდან აცილება და გამოვლენა;
პ) შეიმუშაოს და დაამტკიცოს აღრიცხვისა და ანგარიშგების საკითხებზე მეთოდური მითითებები;
ჟ) განახორციელოს კანონმდებლობით გათვალისწინებული სხვა უფლებამოსილება.“.
იმავდროულად, პირველი კანონპროექტის მე‑2 მუხლის „გარდამავალი დებულებების“ პირველი და მე‑2 პუნქტების თანახმად:
„1. 2020 წლის 1 მაისიდან რეორგანიზებულ იქნეს საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს სისტემაში შემავალი სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულება - ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის ზედამხედველობის სამსახური და შეუერთდეს საქართველოს ეროვნულ ბანკს.
2. საქართველოს ეროვნული ბანკი არის საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს სისტემაში შემავალი სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულება - ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის ზედამხედველობის სამსახურის სამართალმემკვიდრე“.
მე‑20 მუხლს, რომლის შეცვლაც პირველი კანონპროექტით იგეგმება, ამჟამად „სამსახურის ორგანიზება და ხელმძღვანელობა“ ჰქვია და 11 პუნქტისგან შედგება. მოქმედ კანონში მისი პირველი და მე‑2 პუნქტები ჩამოყალიბებული:
„1. სამსახური არის სამინისტროს სისტემაში შემავალი სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულება. იგი პასუხისმგებელია საქართველოს მთავრობისა და საქართველოს ფინანსთა მინისტრის წინაშე“.
2. სამსახურის ორგანიზება განისაზღვრება სამსახურის დებულებით, რომელიც მტკიცდება საქართველოს ფინანსთა მინისტრის ბრძანებით“.
ამგვარად, შემოთავაზებული ცვლილების თანახმად სამსახური საერთოდ უქმდება და მისი უფლებამონაცვლე ხდება საქართველოს ეროვნული ბანკი.
ცხადია, შესაბამისი ცვლილებები შედის „საქართველოს ეროვნული ბანკის შესახებ“ ორგანულ კანონშიც. კერძოდ, მეორე კანონპროექტის თანახმად, ამ ორგანულ კანონს ემატება 524 მუხლი:
„მუხლი 524. ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის სფეროს ზედამხედველობა
1. საქართველოს ეროვნული ბანკი უფლებამოსილია:
ა) ზედამხედველობა გაუწიოს „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონით გათვალისწინებული პირების საქმიანობას, რაც მათ შორის, მოიცავს რეგისტრაციას და რეგისტრაციის გაუქმებას, შემოწმებასა და რეგულირებას, წერილობითი მითითებების გაცემას, დამატებითი მოთხოვნების, შეზღუდვებისა და სანქციების დაწესებას;
ბ) უზრუნველყოს „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონით გათვალისწინებული, გამოსაყენებლად სავალდებულო საერთაშორისო სტანდარტებისა და სხვა ნორმების ქართულ ენაზე სამოქმედოდ შემოღება და მეოთხე კატეგორიის საწარმოებისათვის და არასამეწარმეო (არაკომერციული) იურიდიული პირებისათვის ფინანსური ანგარიშგების სტანდარტების დადგენა;
გ) განსაზღვროს ანგარიშგებების მომზადებისა და წარდგენის წესები, შეიმუშაოს ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის სფეროებში ერთიანი პოლიტიკა და სხვა სამართლებრივი აქტები, მიანიჭოს სუბიექტს სდპ-ის სტატუსი, განსაზღვროს სდპ-ის ფინანსური ანგარიშგების აუდიტის პროცესისა და პროცედურების მიმართ დამატებითი მოთხოვნები და წესები;
დ) განსაზღვროს აუდიტორული საქმიანობის განსახორციელებლად შესაბამისი წესები და მოთხოვნები;
ე) განსაზღვროს ხარისხის კონტროლის სისტემის მონიტორინგის განხორციელების წესი, დაადგინოს წინასწარი შედეგების განხილვის, გამოვლენილი ხარვეზების აღმოფხვრის პროცედურები;
ვ) განახორციელოს აუდიტორების/აუდიტორული (აუდიტური) ფირმების სახელმწიფო რეესტრში რეგისტრირებული აუდიტორის/აუდიტორული ფირმის ხარისხის კონტროლის სისტემის მონიტორინგი;
ზ) განსაზღვროს ბუღალტერთა საერთაშორისო ფედერაციის (IFAC) მიერ დადგენილი განათლების საერთაშორისო სტანდარტების (IES) და ევროკავშირის დირექტივების მოთხოვნების შესაბამისად პროფესიული სასერტიფიკაციო განათლების, საგამოცდო პროცესისა და განგრძობითი განათლების მიმართ მოთხოვნები და დაამტკიცოს შესაბამისი სტანდარტები;
თ) განიხილოს და დაამტკიცოს „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონით გათვალისწინებული სტანდარტები, წესები და მეთოდოლოგია;
ი) დაადგინოს სასერტიფიკაციო პროგრამები, საგამოცდო პროცესის აღიარების წესი და განსაზღვროს განგრძობითი განათლების პროგრამების აღიარების წესი;
კ) დადგენილი სტანდარტის შესაბამისად განახორციელოს სასერტიფიკაციო პროგრამების, საგამოცდო პროცესისა და განგრძობითი განათლების პროგრამების აღიარება;
ლ) განახორციელოს პროფესიული ორგანიზაციების, სპეციალიზებული გამოცდების განმახორციელებელი ორგანოს და „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონით განსაზღვრული პროფესიული განათლების საქმიანობით დაკავებული სხვა პირების მიერ კანონთან და საქართველოს ეროვნული ბანკის მიერ დადგენილ წესებთან და სტანდარტებთან შესაბამისობის მონიტორინგი;
მ) აწარმოოს აუდიტორების/აუდიტორული (აუდიტური) ფირმების სახელმწიფო რეესტრი, აღიარებული სასწავლო პროგრამებისა და განგრძობითი განათლების პროგრამების, სპეციალიზებული გამოცდების განმახორციელებელი ორგანოების, ანგარიშგებების ვებგვერდი საქართველოს ეროვნული ბანკის მიერ დადგენილი წესებისა და ევროკავშირის დირექტივების მოთხოვნების შესაბამისად და უზრუნველყოს სერტიფიცირებული ბუღალტრების რეესტრის საჯაროობა;
ნ) უზრუნველყოს წარმოდგენილი ანგარიშგებების „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონით დადგენილ მოთხოვნებთან შესაბამისობა და საჯაროობა;
ო) განახორციელოს აუდიტორის/აუდიტორული ფირმის მონიტორინგი, შემოწმება, გამოკვლევა;
პ) უზრუნველყოს სამართალდარღვევათა თავიდან აცილება და გამოვლენა;
ჟ) შეიმუშაოს და დაამტკიცოს აღრიცხვისა და ანგარიშგების საკითხებზე მეთოდური მითითებები;
რ) განახორციელოს „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონით გათვალისწინებული სხვა უფლებამოსილება.
2. „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონით გათვალისწინებული პირების მიერ ფულის გათეთრებისა და ტერორიზმის დაფინანსების აღკვეთის ხელშეწყობის შესახებ საქართველოს კანონმდებლობით, მის საფუძველზე ეროვნული ბანკის მიერ გამოცემული სამართლებრივი აქტებით განსაზღვრული მოთხოვნების, წერილობითი მითითებების დარღვევის შემთხვევაში, მათ მიმართ გამოსაყენებელი სანქციები, მათ შორის, ფულადი ჯარიმის ოდენობა და დაკისრების წესი, განისაზღვრება ეროვნული ბანკის ნორმატიული აქტით.“.
ნიშანდობლივია, რომ მეორე კანონპროექტის არც ამ 524 მუხლში და არც რომელიმე სხვა მუხლში არაფერია თქმული იმაზე, თუ ეროვნული ბანკის რომელი სტრუქტურა ან პასუხისმგებელი პირი უხელმძღვანელებს ამ მიმართულებას. უშუალოდ საქართველოს ეროვნული ბანკის პრეზიდენტი, ბატონი კობა გვენეტაძე იქნება მთავარი პასუხისმგებელი პირი ჩვენს ქვეყანაში აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის მდგომარეობაზე? და ამ მიმართულებით თუ პრობლემები იქნა, სწორედ მას მოვთხოვოთ პასუხი? ეს გონივრულია ვითომ?!
ვნახოთ აბა, როგორ არის დასაბუთებული ეს პირველი კანონპროექტის განმარტებით ბარათში (უფრო სწორი იქნება, თუ ვიტყვით - „ახსნილი“ და არა „დასაბუთებული“, რადგან დასაბუთებისგან ქვემოთ მოყვანილი ზოგადი და სუბიექტური მსჯელობით გაჯერებული ამონარიდი ძალიან შორსაა):
„ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონი 2016 წლის შემდგომ არეგულირებს სამართლებრივ ურთიერთობებს საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს სისტემაში არსებული სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულება - ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის ზედამხედველობის სამსახურსა და სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოებს, ამავე კანონით გათვალისწინებულ საზედამხედველო/მარეგულირებელ ორგანოებსა და ფიზიკურ და იურიდიულ პირებს შორის.
აღნიშნული კანონის შემუშავება თავდაპირველად სახელმწიფოს მხრიდან განპირობებული იყო სფეროში რიგი ხარვეზების არსებობით, ერთ‑ერთი უპირველესი იყო ანგარიშგებისა და აუდიტის რეგულირებასთან დაკავშირებული ძირითადი ფუნქციების პროფესიულ ორგანიზაციებზე დელეგირება და პროფესიულ ორგანიზაციებში მოღვაწე პრაქტიკოსების ჩართულობა აუდიტორთა მონიტორინგის პროცესში, რაც იწვევდა აუდიტორული საქმიანობის ხარისხის მიმართ ნდობის დაკარგვას და 2016 წელს განხილულ იქნა როგორც უდავოდ ინტერესთა კონფლიქტის შემცველი გარემოება.
საქართველოში ეს ეტაპი გადალახულია. ჩვენს ქვეყანაში 2016 წელს განხორციელებულმა საკანონმდებლო ცვლილებებმა და შემდგომ უკვე მრავალმა სამართლებრივი აქტის მიღებამ, ასევე ზედამხედველი ორგანოს აქტიურ რეჟიმში მუშაობამ აჩვენა, რომ პროფესია აღარ არის თვითრეგულირების პრინციპზე და შეესაბამება ასოცირების ხელშეკრულებით ნაკისრ ყველაზე მნიშვნელოვან ვალდებულებას - ქვეყანაში შექმნილიყო საზედამხედველო ორგანო. საქართველოში მოწესრიგდა აუდიტორული მომსახურების განმახორციელებელ პირთა აღრიცხვიანობა, ამოქმედდა ისეთი მნიშვნელოვანი ნორმები, რომლებმაც უზრუნველჰყვეს საერთაშორისო სტანდარტების დამტკიცება, პროფესიული ორგანიზაციების პროგრამების აღიარება, ხარისხის კონტროლის სისტემის მონიტორინგის სასწრაფო წესით განხორციელება ისეთი სუბიექტების მიმართ როგორიცაა ბანკები, მიკროსაფინანსო ინსტიტუტები, ფასიანი ქაღალდების ბაზრების მონაწილეები. ასევე გადაიდგა მნიშვნელოვანი ნაბიჯები, გატარდა არაერთი ღონისძიება რათა საქართველოში ხელი შეეწყოს ეკონომიკის ზრდასა და საინვესტიციო გარემოს განვითარებას.
დღეს მოქმედი საქართველოს კანონმდებლობით, აუდიტის სფეროს ზედამხედველობა განისაზღვრება „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის შესახებ“ საქართველოს კანონით. აღნიშნული კანონის თანახმად, სფეროს ზედამხედველს წარმოადგენს საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს სისტემაში შემავალი სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულება. საერთაშორისო გამოცდილების მიხედვით კი, სადაც პრიორიტეტი, მათ შორის, კაპიტალის ბაზრის განვითარებაა, ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის ზედამხედველობის ფუნქცია ხშირ შემთხვევაში ფასიანი ქაღალდების მარეგულირებელ ორგანოებთან არის ინტეგრირებული (დიდი ბრიტანეთი - Financial Reporting Council (FRC); ავსტრალია - Australian Securities & Investments Commission (ASIC); დუბაი - Dubai Financial Services Authority (DFSA); გიბრალტარი - Gibraltar Financial Services Commission; იაპონია - Financial Services Agency (FSA); კორეა - Financial Services Commission (FSC), Financial Supervisory Service (FSS); ლიხტენშტეინი - Financial Market Authority Liechtenstein (FMA)/Finanzmarktaufsicht Liechtenstein (FMA); ლუქსემბურგი - Commission de Surveillance du Secteur Financier (CSSF); მავრიტანია - Financial Reporting Council; ნიდერლანდი - Authoriteit Financiële Markten (AFM) /Dutch Authority for the Financial Markets; ახალი ზელანდია - Financial Markets Authority (FMA); ნორვეგია - Finanstilsynet /Financial Supervisory Authority of Norway (FSA); საუდის არაბეთი - Capital Market Authority; სინგაპური - Accounting and Corporate Regulatory Authority (ACRA))“.
სანამ ამონარიდს გავაგრძელებთ, აქ უნდა შევნიშნოთ, მოყვანილი „საერთაშორისო გამოცდილება“ სწორედ რომ საპირისპიროზე მეტყველებს. რამდენი ქვეყანაა ევროპაში? დაახლოებით, 50. რამდენი ევროპული ქვეყანაა აქ ჩამოთვლილი? მხოლოდ 6 (მათ შორის, გიბრალტარი და ლიხტენშტეინი)! ეს კი იმაზე მიუთითებს, რომ ევროპის ქვეყნების უმეტესობაში „ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის ზედამხედველობის ფუნქცია“ ფასიანი ქაღალდების მარეგულირებელ ორგანოსთან დაკავშირებული არ არის. გიბრალტარის, ლიხტენშტეინის და მავრიტანიის მაგალითების მოყვანა რომ დასჭირდათ კანონპროექტის ავტორებს, ეს სწორედ იმაზე მიანიშნებს, რომ „საერთაშორისო გამოცდილება“ სულაც არ არის ისეთი, როგორსაც ცდილობენ წარმოაჩინონ! მაგრამ რომც იყოს, ყველა ქვეყანას ხომ თავისი ხედვა უნდა ჰქონდეს, სხვადასხვა გარემოებებზე დაფუძნებული. მაგალითად, მოგების გადასახადით დაბეგვრის „ესტონური მოდელი“ შეუსაბამოა „საერთაშორისო გამოცდილებასთან“, რადგან ის მხოლოდ სამ ქვეყანაშია შემოღებული, მაგრამ ამას ხელი არ შეუშლია საქართველოსთვის, ერთ ერთი გამხდარიყო ამ ქვეყნებიდან.
თუ ვინმეს „საერთაშორისო გამოცდილებით“ აპელირება სურს, კეთილ ინებოს და ყველა ქვეყნის გამოცდილების კვლევა წარმოადგინოს, თუ აქვს.
განმარტებით ბარათში შემდეგ წერია:
„კანონპროექტით მოხდება საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულება - ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის ზედამხედველობის სამსახურის რეორგანიზაცია და აუდიტის სფეროს ზედამხედველობითი ფუნქციის საქართველოს ეროვნული ბანკისთვის გადაცემა.
საქართველოს ეროვნული ბანკის ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის სფეროს საზედამხედველო ორგანოდ განსაზღვრა უზრუნველყოფს რეგულირების ეფექტიანობის ზრდას და საქართველოს ეროვნული ბანკის სხვა ფუნქციებთან სინერგიის ხარჯზე, დადებით ეფექტს. ასევე, ქვეყნის მასშტაბით, დაიხვეწება სისტემა, რომელიც ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის ზედამხედველობის კუთხით ერთიან მიდგომებისა და პრინციპების აღსრულებას გააძლიერებს. ამასთან, ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის სფეროს რეგულირების საქართველოს ეროვნული ბანკთან გაერთიანებით, შესაძლებელი გახდება დაკავშირებული ადმინისტრაციული თუ სხვა ხარჯების ოპტიმიზაცია/მინიმიზაცია“.
ეს ფრაზა სადღეგრძელოს უფრო წააგავს, ვიდრე არგუმენტს: „საქართველოს ეროვნული ბანკის ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის სფეროს საზედამხედველო ორგანოდ განსაზღვრა უზრუნველყოფს რეგულირების ეფექტიანობის ზრდას და საქართველოს ეროვნული ბანკის სხვა ფუნქციებთან სინერგიის ხარჯზე, დადებით ეფექტს“. რატომ ვითომ? ეს ხომ ახსნა/დასაბუთება არ არის, მხოლოდ ვარაუდია. იქნებ, პირიქით მოხდეს და პროფესიის რეგულირება არაეფექტიანი გახდეს? ან, რატომ უნდა მოხდეს საქართველოს ეროვნული ბანკის სხვა ფუნქციებთან სინერგია? იქნებ სხვა უწყებების (ვთქვათ, საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს, ან ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს) ფუნქციებთან სინერგიაა უმჯობესი? როცა რაღაც არსებული იცვლება, აშკარად მეტი დასაბუთებაა საჭირო.
ნამდვილად ვერ ვხვდებით, საქართველოს ეროვნულ ბანკს, რომელსაც ისედაც უამრავი და მნიშვნელოვანი ფუნქცია აკისრია, ახალ (და ასეთ მნიშვნელოვან) ფუნქციას (და თან, ამ ორგანოსთვის აქამდე უცხოს) რატომ „ვკიდებთ“? თუ ვთვლით, რომ ის უფრო ეფექტიანად მუშაობს, ვიდრე ფინანსთა სამინისტრო, მაშინ შემოსავლების სამსახურიც ეროვნულ ბანკს გადავცეთ - კიდევ უფრო მეტი „დადებითი სინერგია“ იქნება...
ანდა, საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო საერთოდ რა საჭიროა? გადასახადების ჩარიცხვა და საგარეო ვალების აღება/მომსახურება/გასტუმრება ხომ ბანკების მეშვეობით ხდება. ხოდა, გავაუქმოთ ფინანსთა სამინისტრო მთლიანად და მისი ფუნქციები სრულად ეროვნულ ბანკს დავაკისროთ!
ასევე სრულიად გაუგებარია, რატომ უნდა წყვეტდეს ეროვნული ბანკი უამრავ ისეთ საკითხს, რომლებიც მასთან საერთოდ არაფერ კავშირშია? მაგალითად: რომელი სტანდარტით უნდა აწარმოებდნენ ბუღალტრულ აღრიცხვას ა(ა)იპ-ები ან როგორ ფინანსურ ანგარიშგებას უნდა წარადგენდნენ მე-4 კატეგორიის საწარმოები? ან, თუნდაც, მცირე არასაფინანსო საწარმოების (მაგალითად, რომელიღაცა საცურაო აუზის, საპარიკმახერო სალონის ან რესტორნის) აუდიტი ვინ და როგორ უნდა ჩაატაროს, ეს ეროვნული ბანკის საზედამხედველო რატომ უნდა იყოს?
ისეთი შთაბეჭდილება გვრჩება, რომ ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის სფეროს ზედამხედველობის რეფორმაზე მზრუნველ პირებს ეს ზედამხედველობა მხოლოდ სდპ ების აუდიტის რეგულირება ჰგონიათ...
რაც შეეხება „ადმინისტრაციული თუ სხვა ხარჯების ოპტიმიზაცია/მინიმიზაციას“, ამაზე ცოტა ქვემოთ ვისაუბრებთ.
შენიშვნა/კომენტარი #2
უქმდება მოქმედი კანონის მე-20 მუხლის მე-5-მე-11 პუნქტები, რომლებიც ეხებოდა სამსახურის უფროსის თანამდებობასა და მის მოვალეობებს. ისინი ამჟამად მოქმედ კანონში ასე იყო ჩამოყალიბებული:
„5. სამსახურის მართვას, კოორდინაციასა და ხელმძღვანელობას ახორციელებს სამსახურის უფროსი. სამსახურის უფროსს საქართველოს ფინანსთა მინისტრის წარდგინებით, 5 წლის ვადით თანამდებობაზე ნიშნავს და კანონით განსაზღვრული საფუძვლის არსებობისას თანამდებობიდან ათავისუფლებს საქართველოს პრემიერ მინისტრი. ერთი და იმავე პირის სამსახურის უფროსის თანამდებობაზე დანიშვნა შეიძლება ზედიზედ მხოლოდ ორჯერ.
6. სამსახურის უფროსის უფლებამოსილებები განისაზღვრება საქართველოს კანონმდებლობითა და სამსახურის დებულებით.
7. სამსახურის უფროსი არის საჯარო მოსამსახურე და მასზე ვრცელდება საჯარო მოსამსახურისთვის საქართველოს კანონმდებლობით განსაზღვრული მოთხოვნები, მათ შორის, ინტერესთა შეუთავსებლობის მოთხოვნები.
8. სამსახურის უფროსი უნდა იყოს არაპრაქტიკოსი და აკმაყოფილებდეს შემდეგ კრიტერიუმებს:
ა) უნდა ჰქონდეს უმაღლესი განათლება ერთ ერთი შემდეგი სპეციალობით: ბუღალტრული აღრიცხვა, აუდიტი, ეკონომიკა, ფინანსები, საბანკო საქმე;
ბ) უნდა ჰქონდეს აუდიტის სფეროში ხელმძღვანელ თანამდებობაზე მუშაობის არანაკლებ 5-წლიანი გამოცდილება;
გ) არ უნდა იყოს ნასამართლევი ტერორიზმის დაფინანსებისთვის ან/და უკანონო შემოსავლის ლეგალიზაციისთვის ან სხვა ეკონომიკური დანაშაულისათვის, აგრეთვე სხვა მძიმე ან განსაკუთრებით მძიმე დანაშაულისთვის;
დ) სამსახურის უფროსსა და მისი ოჯახის წევრს არ აქვთ უფლება, ფლობდნენ წილებს/აქციებს, ხმის უფლებას იმ აუდიტორულ ფირმაში, რომლის საქმიანობის ზედამხედველობაც სამსახურის უფლებამოსილებას განეკუთვნება.
9. სამსახურის უფროსი:
ა) ხელმძღვანელობს სამსახურს; პასუხისმგებელია სამსახურისთვის საქართველოს კანონმდებლობით დაკისრებული მოვალეობების შესრულებისთვის;
ბ) თავისი კომპეტენციის ფარგლებში იღებს გადაწყვეტილებებს სამსახურის უფლებამოსილებისთვის მიკუთვნებულ საკითხებზე;
გ) საქართველოს ფინანსთა მინისტრს დასამტკიცებლად წარუდგენს სამსახურის დებულების პროექტს, სტრუქტურასა და ხარჯთაღრიცხვას, საბჭოს მიერ საჩივრის განხილვის წესს, აგრეთვე მათში სათანადო ცვლილებების შეტანის შესახებ პროექტებს;
დ) სამსახურის კომპეტენციის ფარგლებში გამოსცემს ნორმატიულ აქტს – ბრძანებას;
ე) თანამდებობაზე ნიშნავს და თანამდებობიდან ათავისუფლებს სამსახურის საშტატო განრიგით გათვალისწინებულ საჯარო მოსამსახურეებს, სხვადასხვა სამართლებრივი ურთიერთობის რეგულირების მიზნით სამართლებრივი აქტით ამტკიცებს სამსახურის შინაგანაწესს, ამტკიცებს სამსახურის თანამშრომელთა საკვალიფიკაციო მოთხოვნებს;
ვ) საქართველოს ფინანსთა მინისტრს წარუდგენს სამსახურის საქმიანობის შესახებ ანგარიშს, სამსახურის საქმიანობის შესახებ ანგარიშს და სამსახურის საქმიანობასთან დაკავშირებული სამომავლო გეგმების შესახებ ინფორმაციას აქვეყნებს სამსახურის ვებგვერდზე;
ზ) ითანხმებს პროფესიული ორგანიზაციების მიერ მათ წევრ აუდიტორთა სამართალდარღვევების გამოვლენისა და დისციპლინური პასუხისმგებლობის განსაზღვრისათვის დასადგენ წესებს, ასრულებს სამსახურის დებულებითა და საქართველოს კანონმდებლობით გათვალისწინებულ სხვა ფუნქციებს.
10. სამსახურის თანამშრომელთა რიცხოვნობას სამსახურის უფროსის წარდგინებით განსაზღვრავს საქართველოს ფინანსთა მინისტრი, ხოლო სამსახურის საშტატო განრიგს ამტკიცებს სამსახურის უფროსი.
11. ამ მუხლის მე-3 პუნქტით განსაზღვრულ სტანდარტებთან, წესებთან და მეთოდოლოგიასთან და სხვა საკითხებთან დაკავშირებულ კანონქვემდებარე ნორმატიულ აქტებს სამსახური გამოსცემს საბჭოს შესაბამისი რეკომენდაციის განხილვის შემდეგ“.
გაუქმებული დებულებების ნაცვლად, პირველი კანონპროექტის მე-2 მუხლის „გარდამავალი დებულებების“ მე-3 პუნქტის თანახმად განსაზღვრულია:
„3. საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს სისტემაში შემავალი სახელმწიფო საქვეუწყებო დაწესებულება - ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის ზედამხედველობის სამსახურის უფროსი, სამსახურში შტატით დასაქმებული თანამშრომლები და შრომითი ხელშეკრულებით დასაქმებული პირები, 2020 წლის 1 მაისიდან, მათივე თანხმობით, საქართველოს ეროვნულ ბანკის მიერ უკონკურსოდ გადაყვანილ იქნენ არანაკლებ მათი შრომის ანაზღაურების ტოლფას თანამდებობებზე. თანხმობის განუცხადებლობის შემთხვევაში, სამართლებრივი ურთიერთობები დარეგულირდეს კანონმდებლობით დადგენილი წესით“.
მოდით, ასე შევხედოთ საკითხს: სამსახურის როგორც ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის სფეროს საზედამხედველო ორგანოს საქმიანობა ამ 3,5 წლის განმავლობაში წარმატებული იყო თუ წარუმატებელი?
თუ წარმატებული იყო, მაშინ რატომ ვაუქმებთ მას, რატომ ვატარებთ ახალ ექსპერიმენტს, თან, ასე ჩქარ-ჩქარა და ფათიფუთით? დარჩეს მაშინ, როგორც არის!
და თუ წარუმატებელი იყო, მაშინ რატომ გადაგვყავს იგივე ხალხი (მათ შორის, სამსახურის უფროსი), ვინც ამ წარუმატებლობის შემოქმედია ახალ მარეგულირებელ ორგანოში, თან „უკონკურსოდ“ და თან „არანაკლებ მათი შრომის ანაზღაურების ტოლფას თანამდებობებზე“? რეალურად ეს სიტყვა „არანაკლებ“ იმას ნიშნავს, რომ „მეტი ანაზღაურება“ - შესაძლებელია! ანუ თუ წარუმატებელი იყო სამსახურის საქმიანობა, მაშინ ხელფასებს რატომღა ვზრდით ან სად არის აქ ზემონახსენები „ხარჯების მინიმიზაცია“?!
ან, ვთქვათ, თუ რომელიმე სამსახურის თანამშრომელი სუბიექტურია ან ჯიუტია, ეროვნულ ბანკში გადასვლის შემდეგ - ობიექტური გახდება და სიჯიუტეს გადაეჩვევა?
ზოგადად, სამსახურის შექმნიდან (2016 წლის სექტემბერი) განვლილ პერიოდში ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგების და აუდიტის რეფორმის პროცესში არის მიღწევებიც და წარუმატებლობებიც. მაგალითად, წარმატებად მივიჩნევთ ვებგვერდების saras.gov.ge-ს და reportal.ge-ს ეფექტიანად ამოქმედებას, სტანდარტების თარგმნის ხარისხის გაუმჯობესებას და მათ ელექტრონულ უზრუნველყოფას, აუდიტური ფირმების საანგარიშგებო მონაცემებისადმი სანდოობის ამაღლებას და მოწესრიგებას. წარუმატებლობა იყო „მეოთხე კატეგორიის საწარმოების ფინანსური ანგარიშგების სტანდარტი“ და მისგან გამომდინარე ანგარიშგების პროცესი, რადგან ის მოსალოდნელზე უფრო რთული აღმოჩნდა. მეორე წარუმატებლობაა აუდიტორული და საშემფასებლო საქმიანობებს შორის გამიჯვნის გაჭიანურება. სხვა წარუმატებლობებიც ბევრია, მაგრამ ახლა ამაზე არ ვისაუბრებთ, ეგ სხვა სტატიის თემაა.
იგივე შეიძლება ითქვას სამსახურის უფროსის თანამდებობაზეც. აქამდე, ჩვენ კანონის მოთხოვნებიდან გამომდინარე, ვიცოდით, რომ ეს არის „საჯარო მოსამსახურე და მასზე ვრცელდება საჯარო მოსამსახურისთვის საქართველოს კანონმდებლობით განსაზღვრული მოთხოვნები, მათ შორის, ინტერესთა შეუთავსებლობის მოთხოვნები“; ვიცოდით, რომ „სამსახურის უფროსი უნდა იყოს არაპრაქტიკოსი“ და არაერთ საკვალიფიკაციო კრიტერიუმებს უნდა აკმაყოფილებდეს, არ ჰქონდათ მას და მისი ოჯახის წევრებს „უფლება, ფლობდნენ წილებს/ აქციებს, ხმის უფლებას იმ აუდიტორულ ფირმაში, რომლის საქმიანობის ზედამხედველობაც სამსახურის უფლებამოსილებას განეკუთვნება“ და ა.შ. ახლა ეს ყველაფერი კანონიდან ამოღებულია. არც პირველ და არც მეორე კანონპროექტში მსგავს ჩანაწერებს ვეღარ ვკითხულობთ. საქართველოს ეროვნული ბანკის ბრძანებითაც რომ დარეგულირდეს ეს საკითხები, ეს ხომ უკანგადადგმული ნაბიჯია, როცა კანონით განსაზღვრული მოთხოვნა კანონიდან კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტის სფეროში გადაგვაქვს!
გარდა ამისა, აქამდე ვიცოდით, რომ „სამსახურის უფროსს საქართველოს ფინანსთა მინისტრის წარდგინებით, 5 წლის ვადით თანამდებობაზე ნიშნავს და კანონით განსაზღვრული საფუძვლის არსებობისას თანამდებობიდან ათავისუფლებს საქართველოს პრემიერ მინისტრი“ და „ერთი და იმავე პირის სამსახურის უფროსის თანამდებობაზე დანიშვნა შეიძლება ზედიზედ მხოლოდ ორჯერ“. შესაბამისად, არსებობდა მოლოდინი, რომ როცა ამ თანამდებობაზე დანიშნულ პირს დანიშვნის პირველი ვადა ამოეწურებოდა (ეს, ვადიდან გამომდინარე, 2021 წლის სექტემბერში უწევს), მოხდებოდა მისი 5 წლიანი მმართველობის პერიოდის შედეგების შეფასება, გაანალიზდებოდა ამ ვადის განმავლობაში დაგროვებული საჩივრები, დავები, უკმაყოფილებები თუ კმაყოფილებები და ასე მოხდებოდა ახალი გადაწყვეტილების მიღება (ან ძველის ძალაში დატოვება) საქართველოს პრემიერ მინისტრის მიერ. ახლა კი რა გამოდის, თანამდებობის დატოვებაზე წელიწადნახევრით ადრე, სამსახურის უფროსს, რომლის მიმართ სხვადასხვა სახის უკმაყოფილებაა დაგროვილი, უვადოდ და უკონკურსოდ ვნიშნავთ ამ მიმართულების ხელმძღვანელად?!
თუმცა, აქ შეიძლება ვიღაც შეგვეკამათოს და გვითხრას, რომ ეს საკითხი მეორე კანონპროექტის მიხედვით განმარტებული არ არისო. დიახ, მართლაც, არ არის განმარტებული ნათლად, და ეს მეორე კანონპროექტის დიდი ნაკლია. აი, რა წერია მეორე კანონპროექტში:
„მე-7 მუხლის:
ა) პირველი პუნქტი ჩამოყალიბდეს შემდეგი რედაქციით:
1. ეროვნული ბანკის უმაღლესი ორგანოა ეროვნული ბანკის საბჭო, რომელიც შედგება 9 წევრისაგან. თუ ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრთა რაოდენობა 5-ზე ნაკლებია, ეროვნული ბანკის საბჭო არ არის უფლებამოსილი, შეასრულოს თავისი ფუნქციები. ამ შემთხვევაში ვაკანსია უნდა შეივსოს ამ ფაქტის დადგომიდან არა უგვიანეს 2 თვისა.
ბ) მე-3 პუნქტი ჩამოყალიბდეს შემდეგი რედაქციით:
3. ეროვნული ბანკის საბჭოს თავმჯდომარეა ეროვნული ბანკის პრეზიდენტი. ეროვნული ბანკის საბჭოს შემადგენლობაში, გარდა საბჭოს თავმჯდომარისა, შედიან ეროვნული ბანკის სამი ვიცე-პრეზიდენტი და სხვა წევრები.“.
განმარტებით ბარათში კი აღნიშნულია:
„წარმოდგენილი კანონპროექტი ასევე ითვალისწინებს საქართველოს ეროვნული ბანკის საზედამხედველო უფლებამოსილების გაფართოებას, კერძოდ, ეროვნულ ბანკს ენიჭება ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის სფეროს ზედამხედველობის ფუნქცია... დღის წესრიგში დადგა საქართველოს ეროვნული ბანკის უმაღლესი ორგანოს - ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრთა და საქართველოს ეროვნული ბანკის ვიცე პრეზიდენტთა რაოდენობის ზრდის საკითხი.
კანონპროექტის შესაბამისად, ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრთა რაოდენობის 9 წევრამდე გაზრდა განპირობებულია, ერთი მხრივ ეროვნული ბანკის საბჭოს წევრთა კენტი რაოდენობის შენარჩუნების, ხოლო მეორე მხრივ, საუკეთესო კორპორაციული მმართველობის უზრუნველყოფის მიზნით“.
ამგვარად, ეროვნული ბანკის საბჭოს ემატება ორი ახალი წევრი, რომლიდანაც ერთ ერთი - საქართველოს ეროვნული ბანკის ვიცე პრეზიდენტი იქნება. შესანიშნავი თანამდებობაა - ნაკლები თავის ტკივილით, მეტი ვადითა და სავარაუდოდ მეტი ხელფასით, ვიდრე ეს სამსახურის უფროსის ან თუნდაც ფინანსთა მინისტრის მოადგილის თანამდებობებია. ისე ჩანს, რომ წარმოდგენილი კანონპროექტების ავტორები არიან ფინანსთა მინისტრის მოადგილე, ბატონი ნიკოლოზ გაგუა და სამსახურის უფროსი, ბატონი იური დოლიძე. დიდი ალბათობით, სწორედ ერთ ერთი მათგანი დაინიშნება ამ თანამდებობაზე, მაგრამ ვინ იქნება რეალურად მთავარი პასუხისმგებელი საქართველოში ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის შემდგომ განვითარებაზე თუ გაუარესებაზე, გაუგებარია. ალბათ, თუ განვითარდა, ეს საქართველოს ეროვნული ბანკის პრეზიდენტის დამსახურებად ჩაითვლება, ხოლო თუ გაუარესდა, ჟურნალისტებს დაბრალდებათ... ვიცე-პრეზიდენტი კი ქებისა თუ კრიტიკის მიღმა დარჩება.
შენიშვნა/კომენტარი #3
მთლიანად უქმდება მოქმედი კანონის 21 ე მუხლი „საბჭო და მისი უფლებამოსილებები“.
„1. საბჭო არის სამსახურთან არსებული ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტთან დაკავშირებული საკითხების განმხილველი და შესაბამისი გადაწყვეტილებების მიმღები ორგანო. საბჭოს შემადგენლობა განისაზღვრება ამ კანონით. საბჭოს გადაწყვეტილებით, საბჭოში შეიძლება შეყვანილ იქნენ სამსახურის სხვა თანამშრომლები და მოწვეული პირები. ამ შემთხვევაში საბჭოში წარმოდგენილი პირები საბჭოს მიერ გადაწყვეტილების მიღების პროცესში არ მონაწილეობენ. საბჭოს უფლებამოსილებები და საქმიანობის წესი განისაზღვრება საბჭოს დებულებით, რომელიც მტკიცდება საქართველოს ფინანსთა მინისტრის ბრძანებით.
2. საბჭოს უფლებამოსილებებია:
ა) ამ კანონით განსაზღვრული კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტების პროექტების განხილვა, დარგობრივ პროფესიული შეფასება და შესაბამისი რეკომენდაციების 10 სამუშაო დღის ვადაში წარდგენა;
ბ) სამსახურის უფროსისთვის კანონქვემდებარე ნორმატიულ აქტებში ცვლილებების შეტანის შესახებ წინადადებების წარდგენა;
გ) სამსახურის უფროსის კანდიდატურის წარდგენასთან დაკავშირებით საქართველოს ფინანსთა მინისტრისთვის კონსულტაციის გაწევა და საბჭოს პოზიციის რეკომენდაციის სახით წარდგენა;
დ) სამსახურის მიერ ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის სფეროების შესახებ მიღებულ გადაწყვეტილებებთან დაკავშირებული საჩივრების განხილვა;
ე) ამ კანონითა და მის საფუძველზე მიღებული კანონქვემდებარე ნორმატიული აქტებით გათვალისწინებული სხვა საქმიანობის განხორციელება.
3. საბჭო შედგება 7 წევრისაგან. საბჭოს წევრი უნდა იყოს არაპრაქტიკოსი, კომპეტენტური ბუღალტრული აღრიცხვისა და ანგარიშგების, აუდიტის, ეკონომიკის, ფინანსების, ბიზნესის მართვის ან სამართლის სფეროში და ჰქონდეს შესაბამის სფეროში მუშაობის არანაკლებ 7 წლიანი გამოცდილება.
4. საბჭოს შემადგენლობაში შედის თითო წევრი სამინისტროდან, საქართველოს ეროვნული ბანკის საბჭოდან, საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროდან, საჯარო სამართლის იურიდიული პირიდან – საქართველოს დაზღვევის სახელმწიფო ზედამხედველობის სამსახურიდან, პროფესიული ორგანიზაციებიდან, ბიზნესასოციაციებიდან და აკადემიური წრეებიდან.
5. ამ მუხლის მე-4 პუნქტით გათვალისწინებულ საბჭოს წევრთა კანდიდატურები წარედგინება საქართველოს ფინანსთა მინისტრს.
6. ამ მუხლის მე-4 პუნქტით გათვალისწინებული პროფესიული ორგანიზაციებიდან, ბიზნესასოციაციებიდან და აკადემიური წრეებიდან წარდგენილ იქნება თითოეულიდან საბჭოს წევრობის 3 კანდიდატი. საქართველოს ფინანსთა მინისტრი შეარჩევს თითო კანდიდატურას პროფესიული ორგანიზაციებიდან, ბიზნესასოციაციებიდან და აკადემიური წრეებიდან. საბჭოს წევრთა კანდიდატურების შერჩევის პროცესი დამოუკიდებელი და გამჭვირვალე უნდა იყოს.
7. ამ მუხლის მე-4 პუნქტით გათვალისწინებულ საბჭოს წევრთა კანდიდატურებს საქართველოს ფინანსთა მინისტრი წარუდგენს საქართველოს პრემიერ მინისტრს, რომელიც კანდიდატურების წარდგენიდან 2 კვირის ვადაში ამტკიცებს მათ.
8. საბჭოს ხელმძღვანელობს საბჭოს თავმჯდომარე. საბჭოს თავმჯდომარის არყოფნის შემთხვევაში, საბჭოს გადაწყვეტილებით, მის უფლებამოსილებას ახორციელებს საბჭოს რომელიმე წევრი.
9. საბჭოს წევრი არ მონაწილეობს განსახილველი საკითხის განხილვასა და გადაწყვეტაში, თუ დავის საგანთან მიმართებით ინტერესთა შეუთავსებლობა არსებობს. პირი, რომლის საქმეც იხილება, უფლებამოსილია აცილება მისცეს საბჭოს შესაბამის წევრს, თუ ეს პირი პირადადაა დაინტერესებული განსახილველი საკითხით.
10. საბჭოს არ აქვს უფლება, განახორციელოს თავისი უფლებამოსილებები, თუ საბჭოს წევრთა რაოდენობა 4-ზე ნაკლებია. ამ შემთხვევაში საბჭოს შემადგენლობა უნდა შეივსოს ამ ფაქტის დადგომიდან არაუგვიანეს 2 თვისა.
11. საბჭოს წევრობის კანდიდატი/საბჭოს წევრი არ უნდა იყოს ნასამართლევი ტერორიზმის დაფინანსებისთვის ან/ და უკანონო შემოსავლის ლეგალიზაციისათვის ან სხვა ეკონომიკური დანაშაულისთვის, აგრეთვე სხვა მძიმე ან განსაკუთრებით მძიმე დანაშაულისთვის.
12. საბჭოს წევრსა და მისი ოჯახის წევრს არ აქვთ უფლება, ფლობდნენ წილებს/აქციებს, ხმის უფლებას იმ აუდიტორულ ფირმაში, რომლის საქმიანობის ზედამხედველობაც სამსახურის უფლებამოსილებას განეკუთვნება.
13. საბჭოს წევრების უფლებამოსილების ვადაა 5 წელი.
14. საბჭოს წევრის საქმიანობა არ ანაზღაურდება“.
ნაცვლად კი, პირველი კანონპროექტის მიხედვით, კანონის მე-19 მუხლის მე-14 პუნქტში ჩაიწერება:
„აუდიტორის/აუდიტორული ფირმის ხარისხის კონტროლის სისტემის მონიტორინგის შედეგების შესახებ ეროვნული ბანკის გადაწყვეტილება შესაძლებელია გასაჩივრდეს სასამართლოში“.
განა ეს შემოთავაზებული ცვლილება - პოზიტიური და წინგადადგმული ნაბიჯია?
დავების საბჭოს არსებობა, რაც მოქმედი კანონით არის მოთხოვნილი (მანამდე, მსგავსი ორგანო არ არსებობდა), იყო ამ კანონის მნიშვნელოვანი მიღწევა! მართალია, ამ საბჭოს (მისი დებულება დამტკიცებულია საქართველოს ფინანსთა მინისტრის 2017 წლის 8 ივნისის #188 ბრძანებით, ხოლო შემადგენლობა შეგიძლიათ იხილოთ სამსახურის ვებგვერდზე: https://www.saras.gov.ge/ka/Home/Council) მუშაობა არ იყო ეფექტიანი რიგი მიზეზების გამო და სამსახურის წინააღმდეგ მოდავე პირებს თავისი სიმართლის დამტკიცება საბჭოს წინაშე ძალიან უჭირდათ, მაგრამ ამგვარი დავის განმხილველი ორგანოს არსებობა, როგორც ბუფერული ორგანო სამსახურის გადაწყვეტილებასა და სასამართლოში ჩივილს შორის, მაინც პოზიტიური მოვლენა იყო (მოსაზრებების გაცვლა და პოლემიკაც საქმეა, ზოგჯერ). საბჭოს წევრები (უმეტესობა) არიან ჩვენი კოლეგები ან მომიჯნავე პროფესიის წარმომადგენლები და მათთან ამა თუ იმ პროფესიულ საკითხზე მსჯელობა შესაძლებელია, მაგალითად - ესა თუ ის სადავო საკითხი არსებითია თუ ნაკლებად არსებითი. ასეთ საკითხებზე მსჯელობა სასამართლოში ყოველგვარ აზრს მოკლებულია, რადგან სასამართლო სრულიად უუნაროა ამგვარი საკითხების გადასაჭრელად.
ახლა კი, რა გამოდის, ეროვნული ბანკის ყველა გადაწყვეტილებაზე, რასაც მისი ზედამხედველობის ქვეშ მყოფი აუდიტური ფირმები არ დაეთანხმებიან, პირდაპირ სასამართლოში უნდა ვიჩივლოთ? და რა აზრი აქვს დავას სასამართლოში ისეთი სტრუქტურის წინაშე, როგორიც ეროვნული ბანკია, ისეთ საკითხებზე, რომელთა შესახებ აზრის შეჯერება ობიექტურად და ნეიტრალურად განწყობილ სპეციალისტებს შორისაც კი ჭირს? ასეთი დავები განწირულია წასაგებად - სასამართლო მუდამ ეროვნული ბანკის პოზიციას გაიზიარებს, ეს ხომ აშკარაა...
შენიშვნა/კომენტარი #4
დაბოლოს, კიდევ ერთი კომენტარი: „საქართველოს ეროვნული ბანკის შესახებ“ ორგანული კანონის 59-ე მუხლში წერია:
„მუხლი 59. ეროვნული ბანკის ანგარიშგების აუდიტი
1. ეროვნული ბანკის ანგარიშგების აუდიტს ახორციელებს საქართველოს პარლამენტის მიერ არჩეული დამოუკიდებელი აუდიტორული ფირმა“.
საქართველოს პარლამენტის 2018 წლის 31 ოქტომბრის #3685 Iს დადგენილებით კი, საქართველოს ეროვნული ბანკის 2018-2019 წლების ანგარიშგების აუდიტორი უკვე დანიშნულია და ეს არის შპს „KPMG Georgia“ (აუდიტური ფირმების სახელმწიფო რეესტრში რეგისტრაციის ნომერი SARAS F-256874).
და თუ 2020 წლის 1 მაისიდან, როგორც ეს შემოთავაზებულია წარმოდგენილი კანონპროექტებით, ეროვნული ბანკი აუდიტორული საქმიანობის რეგულატორი და საზედამხედველო ორგანო გახდება, მაშინ მის ზედამხედველობას დაქვემდებარებული აუდიტური ფირმა - თავისივე ზედამხედველის აუდიტს როგორღა ჩაატარებს?!
შესაძლოა, ეს საკითხი პრინციპული არ არის, მაგრამ, უბრალოდ, ძალიან ძალიან სასაცილო იქნება, ეროვნულმა ბანკმა აუდიტის სფეროს რეგულირება აუდიტის უმნიშვნელოვანესი პრინციპის - აუდიტორის დამოუკიდებლობის დარღვევით დაიწყოს!
სხვათა შორის, ეს ნათლად ხდის იმას, რომ კანონპროექტები ნაჩქარევად არის მომზადებული და მის ავტორებს ბევრ რამეზე არ უფიქრიათ. არც უკითხავთ არავისთვის, ან, თითქმის არავისთვის... აკი თავადვე უწერიათ კიდევაც, ორივე კანონპროექტის განმარტებით ბარათში:
„დ) კანონპროექტის მომზადების პროცესში მიღებული კონსულტაციები:
დ.ა) სახელმწიფო, არასახელმწიფო ან/და საერთაშორისო ორგანიზაცია/დაწესებულება, ექსპერტი, სამუშაო ჯგუფი, რომელმაც მონაწილეობა მიიღო კანონპროექტის შემუშავებაში, ასეთის არსებობის შემთხვევაში:
ასეთი არ არსებობს.
დ.ბ) კანონპროექტის შემუშავებაში მონაწილე ორგანიზაციის/დაწესებულებების, სამუშაო ჯგუფის, ექსპერტის შეფასება კანონპროექტის მიმართ, ასეთის არსებობის შემთხვევაში:
ასეთი არ არსებობს.
დ.გ) სხვა ქვეყნების გამოცდილება კანონპროექტის მსგავსი კანონების იმპლემენტაციის სფეროში, იმ გამოცდილების მიმოხილვა, რომელიც მაგალითად იქნა
გამოყენებული კანონპროექტის მომზადებისას, ასეთი მიმოხილვის მომზადების შემთხვევაში:
ასეთი მიმოხილვა არ არსებობს“.
უდროო დრო კანონპროექტების ინიცირებისთვის
როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, კანონპროექტები, კანონად ქცევის შემთხვევაში, 2020 წლის 1 მაისიდან უნდა ამოქმედდეს. სავარაუდოდ, ისინი დღე დღეზე შევა პარლამენტში საქართველოს მთავრობიდან და მათი განხილვა დაიწყება, ვადები კი ისეთია, რომ ეს განხილვები ძალიან სწრაფ ტემპში უნდა ჩატარდეს.
ამან ძალაუნებურად გაგვახსენა, თუ როგორ მოხდა ჩვენი პროფესიის მარეგულირებელი „მეორე კანონის“ (ამჟამად მოქმედი კანონის წინამორბედის) მიღება 2012 წლის გაზაფხულზე, მაშინდელი მოწვევის პარლამენტის ბოლო სესიაზე. თვალსაჩინო მსგავსებები ბევრია:
1) მაშინაც ასე, როგორც ახლა, სრულიად მოულოდნელად `შემოაგდეს~ ახალი კანონპროექტი განსახილველად (კანონპროექტზე ლაპარაკი სულ კი იყო წინა წლებში, მაგრამ წარმოდგენილი კონცეფციები დაწუნებული იქნა და კანონად ვერ გარდაიქმნა);
2) მაშინაც საარჩევნო წელი იდგა და ცალსახად იყო გაცხადებული გადაწყვეტილება, რომ კანონპროექტის განხილვა ვერ გადაიდებოდა პარლამენტის შემდგომ სესიაზე (რატომ ვერ გადაიდებოდა, ამას არავინ ხსნიდა);
3) მაშინაც დაფარული იყო საზოგადოებისათვის, რა რეალური მიზნები ამოძრავებდათ ახალი კანონის ლობისტებსა და მხარდამჭერებს;
4) მაშინაც, ქართველი აუდიტორების აზრს არავინ კითხულობდა და პროფესიის აზრად მიიჩნევდნენ მხოლოდ იმას, რასაც საერთაშორისო ბრენდის ქვეშ მომუშავე მსხვილი აუდიტური ფირმების ხელმძღვანელები ფიქრობდნენ.
შედეგად, მივიღეთ უბრალოდ საშინელი „მეორე კანონი“ და მთავრობის 360-ე დადგენილება, რამაც საქართველოში აუდიტორული საქმიანობის განვითარება არასწორი მიმართულებით წაიყვანა.
რატომ ხდება ახლა იგივე?!
შევადაროთ, როგორ განსხვავებულ ვითარებაში მოხდა „მესამე კანონის“ (ამჟამად მოქმედის) მიღება: სამუშაო ჯგუფი ლამის მთელი წლის განმავლობაში მუშაობდა კანონპროექტზე, იყო უამრავი შეხვედრა პროფესიულ ორგანიზაციებთან, აუდიტორებთან და მედიის წარმომადგენლებთან სხვადასხვა ფორმატში, როგორც კონცეფციების მომზადების დროს, ასევე პარლამენტში კანონპროექტის წარდგენის და განხილვის დროს, გათვალისწინებული იქნა სპეციალისტების უამრავი შენიშვნა და მოსაზრება. შედეგიც განსხვავებული დადგა: მივიღეთ მთლიანობაში კარგად გამართული კანონი (თუმცა, მასში ცალკეული ხარვეზები/ნაკლოვანებები მაინც გაი პარა), რომელიც მეტ ნაკლებად კარგად მუშაობს და პროფესიის წინსვლას ემსახურება. მართალია, არის პრობლემები როგორც კანონში, ასევე სამსახურის მუშაობაში, ბიზნესის გადაწყობა რეფორმის მოთხოვნებზე ნელა მიმდინარეობს და ა.შ., მაგრამ 2012 წლის საშინელ კანონთან 2016 წლის პროგრესულ კანონს ვერც კი შევადარებთ.
ძნელი დასაჯერებელიც კია, რომ 2016 წლის კანონპროექტის კანონად გადაქცევის შემოქმედი და 2020 წლის წარმოდგენილი კანონპროექტის ავტორი (ან თანაავტორი) - ერთი და იგივე ადამიანია...
თუ ვინმეს მართლა სურს ჩვენი პროფესიის მარეგულირებელი კანონის გაუმჯობესება, ამისათვის პირველ რიგში შესაფერისი დროის შერჩევაა საჭირო. ეს შესაფერისი დრო იქნება მაშინ, როდესაც რამდენიმე ხდომილება მოხდება (დასრულდება):
1) 2020 წლის აპრილში გამოქვეყნდება აუდიტური ფირმების 2019 წლის საქმიანობის შედეგები, რომლებმაც ბაზრის რაოდენობრივი განვითარების ტენდენციები უნდა გამოაჩინოს;
2) 2020 წლის 31 დეკემბრამდე, მოქმედი კანონმდებლობის მიხედვით, სამსახური ვალდებულია ხელახლა ჩაატაროს სდპ ების აუდიტის ჩატარების უფლებამოსილი 13 აუდიტური ფირმის ხარისხის კონტროლის სისტემის მონიტორინგი და მიანიჭოს მათ განახლებული კატეგორიები, რაც ბაზრის ხარისხობრივი განვითარების ტენდენციებს წარმოაჩენს. მნიშვნელოვანია ასევე, რომ ამ მონიტორინგების დასრულებამდე, ზემოაღნიშნული 13 აუდიტური ფირმის უმეტესობა ვერ იქნება რეალური ოპონენტი ახალი კანონპროექტებისა, რადგან მოერიდებიან სამსახურის ხელმძღვანელობის განაწყენებას;
3) სამსახურმა უნდა გამოაქვეყნოს აუდიტის ხარისხის მდგომარეობის შესახებ ყოველწლიური საერთო ანგარიში, რისი ვალდებულებაც მას აკისრია მოქმედი კანონის მე-19 მუხლის 21-ე ნაწილის მიხედვით, რათა ფართო საზოგადოებამ იცოდეს მისი ხედვა ამ საკითხზე;
4) კანონპროექტების ავტორებმა, სანამ ახალ კანონპროექტებს მიიღებენ, მანამდე უნდა მოუსმინონ სხვა აუდიტორებს არა მას შემდეგ, რაც კანონპროექტებს მთავრობას და პარლამენტს წარუდგენენ. პირველ რიგში, უნდა მოუსმინონ მათ, ვინც „დიდ ოთხეულს“ არ წარმოადგენს, რადგან საერთაშორისო აუდიტური კომპანიების „დიდი ოთხეულისთვის“ ბევრი საკითხი, რაც ქართველ აუდიტორებს აწუხებთ, შესაძლოა ნაკლებად მნიშვნელოვანი იყოს. ახალი კანონპროექტების ამოცანა ძლიერი რეგულატორის შექმნა კი არა (ახლანდელი რეგულატორი ანუ სამსახური - ისედაც საკმარისად ძლიერია, ვინ უშლის ხელს?!), არამედ აუდიტის ბაზარზე არსებული ოლიგოპოლიური მდგომარეობის აღმოფხვრა და მცირე და საშუალო ზომის აუდიტური ფირმების გაძლიერება უნდა იყოს;
5) დაბოლოს, ყველანაირი თვალსაზრისით, უმჯობესია, რომ მოქმედ კანონებში ცვლილების მომზადება და განხილვა ახალი პარლამენტისა და მთავრობის არჩევის შემდეგ მოხდეს. ჯერ ერთი, ეს ცვლილებების მიმართ საზოგადოების ნდობას მკვეთრად აამაღლებს; და მეორეც, იქნებ, ახალი ხელისუფლების ხედვა სხვაგვარი აღმოჩნდეს, ვიდრე ახლა წარმოდგენილი კანონპროექტის ავტორებისა და მაშინ რა ვქნათ, ეროვნულ ბანკს გამოვაცალოთ ბუღალტრული აღრიცხვის, ანგარიშგებისა და აუდიტის ზედამხედველობის ფუნქცია და ისევ ცალკე სამსახური ჩამოვაყალიბოთ?
გიორგი ცერცვაძე
